Una «grazia amministrativa», non un diritto: il memorandum USCIS sull'adjustment of status

Il 21 maggio 2026 l'Office of the Director di U.S. Citizenship and Immigration Services ha diffuso il memorandum PM-602-0199, intitolato — con una formulazione lunga e didascalica — «Adjustment of Status is a Matter of Discretion and Administrative Grace, and an Extraordinary Relief that Permits Applicants to Dispense with the Ordinary Consular Visa Process». Nessuna nuova regola entra in vigore. Nessuna disposizione legislativa viene modificata. Eppure è uno dei documenti più importanti per chi si trova negli Stati Uniti con un visto temporaneo e sta valutando se presentare il Form I-485 per ottenere la green card senza tornare a fare il colloquio consolare a Napoli o a Milano.

Il motivo è semplice: per la prima volta da molti anni, USCIS dichiara per iscritto — e in termini che si rivolgono apertamente al «pubblico» — che soddisfare i requisiti della sezione 245 dell'Immigration and Nationality Act non è sufficiente a ottenere l'adjustment of status. La regolamentazione, in altre parole, viene riletta in chiave restrittiva. La parola chiave del memorandum, ripetuta come un mantra in sette pagine, è una sola: discrezionalità.

1. Il memorandum in sintesi

PM-602-0199 si articola in cinque sezioni: scopo, basi normative, analisi, linee guida e uso. La sezione operativa — la sola che vincola gli ufficiali di USCIS — è breve. Il cuore politico del documento sta nelle pagine di analisi che la precedono, dove si costruisce, citazione dopo citazione, l'argomentazione che porta a riformulare il rapporto tra adjustment of status e processo consolare.

I punti centrali sono questi. Primo: l'adjustment of status sotto la sezione 245(a) INA è una forma di relief straordinaria, perché consente al richiedente di ottenere la residenza permanente senza lasciare il territorio degli Stati Uniti. Secondo: il Congresso, secondo USCIS, ha disegnato un sistema in cui la via «ordinaria» per immigrare è il consular processing dall'estero, e l'adjustment è l'eccezione. Terzo: chi è entrato con un visto temporaneo o con un parole ha — sempre secondo l'interpretazione del memorandum — un'aspettativa implicita di lasciare gli Stati Uniti al termine del proprio soggiorno, non di trasformare quel soggiorno in residenza permanente. Quarto: gli ufficiali devono valutare ciascuna domanda «caso per caso», soppesando fattori favorevoli e sfavorevoli, e devono motivare per iscritto ogni diniego discrezionale.

2. Eleggibilità ed esercizio della discrezionalità

Per capire la portata del memorandum è utile ricordare che l'adjustment of status segue due binari logici distinti, che troppo spesso vengono confusi nei colloqui con i clienti. Il primo binario è la eleggibilità statutaria: il richiedente deve essere stato «inspected and admitted or paroled», deve essere ammissibile come immigrante, non deve ricadere in una delle categorie escluse dalla sezione 245(c) (lavoratori marittimi, persone che hanno lavorato senza autorizzazione, transiti senza visto, beneficiari del Visa Waiver Program in talune circostanze, e così via). Il secondo binario è la concessione discrezionale: anche dopo aver superato il filtro statutario, lo status «may be adjusted by the Secretary, in his discretion».

Quella parola — may — è il pilastro del memorandum. Significa che la sezione 245(a) non conferisce un diritto soggettivo: conferisce un'opportunità che USCIS può accordare o negare anche a chi ha tutte le carte in regola. È quello che la giurisprudenza chiama, in modo evocativo, una matter of grace: una grazia, non una pretesa.

Fino a oggi, nella pratica quotidiana degli adjudicators, il primo binario assorbiva la quasi totalità dell'attenzione. Soddisfatti i requisiti formali — e in assenza di fattori manifestamente negativi — l'approvazione era, di fatto, automatica. Il memorandum rompe questo automatismo. La seconda valutazione, quella discrezionale, viene rimessa al centro.

3. Da Matter of Blas a Patel v. Garland

Il documento USCIS non inventa nulla, e questo va detto con onestà. Le fonti citate sono note a chiunque si occupi di diritto dell'immigrazione statunitense. La base argomentativa più antica è la decisione Matter of Blas, 15 I&N Dec. 626 (BIA 1974), confermata dall'Attorney General nel 1976 e dal Nono Circuito nel 1977. Il Board of Immigration Appeals scrisse allora che l'adjustment of status «was not designed to supersede the regular consular visa-issuing process» — non era stato concepito per soppiantare il normale processo consolare. Il memorandum riporta questa frase tre volte.

Le citazioni più recenti sono ancora più significative. Patel v. Garland, 596 U.S. 328 (2022), ribadisce che ogni forma di relief from removal è una matter of grace, e che persino il noncittadino eleggibile deve persuadere l'autorità competente di meritare un esercizio favorevole della discrezionalità. Kucana v. Holder, 558 U.S. 233 (2010), e Elkins v. Moreno, 435 U.S. 647, contengono affermazioni simili. Santos-Zacaria v. Garland, 598 U.S. 411 (2023), è ancora più diretta: cancellazione dell'allontanamento, partenza volontaria e adjustment of status sono «discretionary types of immigration relief available to noncitizens only as a matter of grace, not entitlement».

Si tratta, in altre parole, di un terreno giurisprudenziale stabile. La novità non è nel diritto: è nella decisione di USCIS di trarne tutte le conseguenze operative, dopo anni in cui — almeno per certe categorie — la valutazione discrezionale era diventata una formalità.

«La natura dell'adjustment of status si comprende meglio se intesa come straordinaria, perché consente all'alien di evitare il prescritto, ordinario processo consolare e di ottenere la residenza permanente legittima senza lasciare gli Stati Uniti.»
— PM-602-0199, pagina 2

4. «Unusual or even outstanding equities»

Il passaggio più importante del memorandum, quello che attraverserà i prossimi anni di contenzioso amministrativo e giudiziario, è una citazione di Matter of Blas a pagina 641. Lì si afferma che il richiedente deve «offset» — controbilanciare — i fattori sfavorevoli «by a showing of unusual or even outstanding equities». L'enfasi è di USCIS, non nostra.

Subito dopo arriva la riga decisiva, che merita di essere letta lentamente: l'assenza di fattori sfavorevoli, da sola, non dimostra l'esistenza di equities inusuali o eccezionali.

Tradotto: non basta essere «puliti». Non basta non aver violato la legge. Non basta aver mantenuto lo status. Per ottenere l'adjustment, il richiedente — quanto meno nei casi che USCIS deciderà di scrutinare con maggiore attenzione — deve mostrare qualcosa in più: legami familiari profondi e documentati, contributi economici significativi, anzianità di residenza, ragioni umanitarie, qualifiche professionali rilevanti per l'interesse nazionale. La giurisprudenza degli ultimi cinquant'anni ha sviluppato una lista di equities riconosciute, ma il memorandum lascia intenzionalmente vaga la definizione di «outstanding».

Il rischio per il richiedente è chiaro: una pratica I-485 sobria, lineare, in cui ci si limita a documentare l'eleggibilità tecnica, può diventare insufficiente. Le richieste sopravvivenze andranno costruite, d'ora in poi, come fascicoli di advocacy, con lettere di supporto, evidenza dei legami con gli Stati Uniti, ricostruzione storica del soggiorno, e una motivazione esplicita del perché il consular processing — se astrattamente disponibile — sarebbe stata una strada peggiore.

5. I fattori sfavorevoli

Il memorandum elenca, in modo non esaustivo, i fattori che gli ufficiali devono soppesare contro il richiedente. La lista riprende il Policy Manual esistente, ma viene messa in luce con una nettezza nuova. Si tratta di: violazioni delle leggi sull'immigrazione o delle condizioni di qualsiasi status; istanze attuali o pregresse di frode o falsa testimonianza nei confronti di USCIS o di altre agenzie federali; circostanze in cui la domanda di ammissione o di parole, all'epoca, abbia violato le leggi o le politiche allora in vigore; comportamento successivo all'ingresso che sia incoerente con lo scopo dello status non immigrante o del parole, oppure con le rappresentazioni fatte all'ufficiale consolare o di frontiera al momento della richiesta del visto.

Due punti specifici meritano attenzione. Primo: il mancato rispetto delle condizioni del visto e il mancato rientro al termine del soggiorno sono definiti «altamente rilevanti» — highly relevant, nel testo originale. Secondo: questa rilevanza è ancora maggiore quando la mancata partenza è collegata all'intenzione di risiedere permanentemente negli Stati Uniti, e quando il richiedente avrebbe potuto raggiungere il medesimo obiettivo attraverso il normale processo consolare.

Quest'ultima clausola è programmatica: indica chi USCIS ha in mente come «caso problematico». È il visitatore B-2 che, dopo qualche mese di soggiorno, sposa un cittadino americano e chiede l'adjustment. È il turista che, dopo l'arrivo, accetta un'offerta di lavoro e prova a sistemare la situazione internamente. È, in generale, chiunque abbia rappresentato al consolato un'intenzione temporanea e poi abbia cambiato strategia.

6. Dual intent: non basta mantenere lo status

Il memorandum dedica un passaggio specifico ai visti che ammettono il dual intent, cioè quelle categorie — H-1B, L-1, O-1, in talune letture anche E-1/E-2 — in cui l'intenzione di restare permanentemente negli Stati Uniti non è incompatibile con la natura non immigrante del visto. Per questi titolari, USCIS precisa che presentare un I-485 non è di per sé inconsistente con il mantenimento dello status non immigrante. Fin qui, nulla di nuovo.

Poi però arriva la nota 20, una di quelle frasi che gli avvocati impareranno a citare a memoria: «mantenere lo status legittimo in una categoria non immigrante con dual intent non è sufficiente, da solo, a giustificare un esercizio favorevole della discrezionalità».

È un'affermazione che merita una pausa. Per anni i titolari di H-1B con I-140 approvato hanno pensato — non senza ragioni — che l'aver scrupolosamente mantenuto lo status fosse di per sé una garanzia, o quasi, dell'approvazione finale del Form I-485. Il memorandum dice che non lo è. Il rispetto delle regole è la condizione di partenza, non il traguardo. Anche al beneficiario H-1B esemplare USCIS potrà — in linea di principio — chiedere di mostrare quelle unusual or even outstanding equities che giustifichino la scelta dell'adjustment al posto del rientro in Italia per il colloquio consolare.

7. Chi è più esposto

Provando a mettere insieme i segnali del memorandum, si delinea una mappa abbastanza chiara delle categorie più esposte alla nuova lettura discrezionale.

In prima fila si trovano gli overstayer che cercano l'adjustment attraverso il matrimonio con un cittadino statunitense. Tecnicamente, la posizione di immediate relative protegge il coniuge dall'esclusione del § 245(c)(2): un overstay non lavorativo non blocca l'adjustment. Ma il memorandum chiarisce che la mancata partenza, in quanto tale, è un fattore negativo, e che l'assenza di altri fattori negativi non basta a controbilanciarlo. Le coppie binazionali con storie di lunga permanenza irregolare faranno bene a costruire dossier I-485 molto più articolati di quanto sia stato necessario in passato.

In seconda fila ci sono i titolari di B-1/B-2 che cambiano strategia dopo l'ingresso: chi entra come turista, riceve un'offerta di lavoro e tenta la via del datore di lavoro come sponsor, oppure chi sposa rapidamente un cittadino americano. Qui USCIS ha sempre avuto, e continua ad avere, il potere di esaminare la cosiddetta 30/60/90-day rule e di contestare la misrepresentation. Il memorandum aggiunge un livello in più, indipendente dalla questione della frode: anche in assenza di rappresentazioni false, il cambio di rotta è di per sé un fattore sfavorevole.

In terza fila, e contrariamente a quanto si potrebbe pensare, ci sono i titolari di dual intent impeccabili. Non perché siano destinati a essere rifiutati — non lo saranno — ma perché la regola di scrutinio è cambiata anche per loro. Il margine fra approvazione e diniego, in casi di confine, si è ridotto.

In quarta fila stanno tutti quelli che avrebbero potuto fare consular processing. È un sottoinsieme spesso trascurato. Chi ha un I-140 EB-2 o EB-3 approvato e una priority date attuale può scegliere fra adjustment e consular processing al consolato di Napoli, Milano o Firenze. La preferenza per la via interna è, nella maggior parte dei casi, una scelta di comodità. Il memorandum suggerisce — senza dirlo esplicitamente — che questa scelta non sarà più trattata come neutrale.

8. Implicazioni pratiche per i lettori italiani

Quanti italiani sono toccati da questo cambiamento? Ogni anno migliaia di nostri connazionali presentano il Form I-485, in larga parte come beneficiari di petizioni EB-1, EB-2 (incluso il National Interest Waiver), EB-5, oppure come coniugi di cittadini statunitensi. Per il primo gruppo, quello dell'employment-based, l'impatto sarà sensibile ma non drammatico: la presenza di un visto compatibile con il dual intent, di un datore di lavoro statunitense, di una storia contributiva fiscale e di una traiettoria professionale qualificata costruisce — in molti casi — un fascicolo già ricco di equities. Resta tuttavia raccomandabile presentare un pacchetto I-485 che argomenti esplicitamente perché il richiedente meriti l'esercizio favorevole della discrezionalità, e non si limiti a documentare l'eleggibilità.

Per il secondo gruppo, quello dei coniugi, la situazione è più delicata, soprattutto per chi è entrato con visto turistico, ha sposato il proprio partner statunitense entro pochi mesi dall'ingresso, ed è poi rimasto oltre la durata autorizzata del soggiorno. Il combo matrimonio + overstay + breve permanenza prima del matrimonio è esattamente lo scenario su cui USCIS dichiara di volersi concentrare. In molti casi rimane comunque preferibile procedere con l'adjustment piuttosto che con il consular processing — il rischio di three-year o ten-year bar resta concreto — ma il fascicolo va costruito con cura, e va affidato a un avvocato che conosca la giurisprudenza del distretto di residenza.

Particolarmente delicato è il caso di chi è entrato negli Stati Uniti con il Visa Waiver Program (i 90 giorni esenti da visto per i cittadini italiani). Su questo punto USCIS non ha cambiato linea, ma il combinato della 30/60/90-day rule, dell'esclusione del § 245(c) per i visitatori VWP che non siano immediate relatives, e del nuovo tono discrezionale rende ancora più scivolosa la posizione di chi tenta l'adjustment dopo un ingresso ESTA.

9. Cosa fare adesso

Il memorandum chiude annunciando che USCIS «esaminerà attentamente le diverse vie di adjustment of status, così come specifiche popolazioni di richiedenti», e che potranno seguire policy guidance più mirate per singole categorie. Tradotto: questa è la prima onda, non l'ultima. Nei prossimi mesi è ragionevole attendersi pronunce più tecniche su gruppi specifici — coniugi VWP, overstayer, beneficiari di parole umanitari, conversioni B-2/F-1 in I-485 — che renderanno operativa la cornice generale tracciata oggi.

Per chi sta valutando una domanda di adjustment of status entro i prossimi mesi, alcune indicazioni preliminari, da prendere con la cautela del caso:

In primo luogo, front-load il fascicolo. Non aspettare un Request for Evidence per documentare i legami familiari, la storia fiscale, le attività di volontariato, la proprietà immobiliare, l'integrazione comunitaria. Allegare lettere di supporto, copia delle dichiarazioni dei redditi, documentazione di assicurazioni sanitarie, contratti di affitto o atti di compravendita. Tutto ciò che mostra radicamento.

In secondo luogo, motivare in modo affermativo perché l'adjustment of status è — nel caso specifico — la via più appropriata. Se esistono ragioni per cui il consular processing comporterebbe rischi sproporzionati (figli minori statunitensi, ricongiungimento con coniuge anziano o malato, attività lavorativa che non può essere interrotta), inserirle nella narrativa di accompagnamento del modulo.

In terzo luogo, mantenere lo status non immigrante con scrupolo fino all'approvazione, anche se non strettamente necessario. Per i titolari di dual intent rimane vero che il deposito dell'I-485 non rompe lo status; ma il memorandum chiarisce che la conformità è un punto di partenza, non un traguardo. Più ineccepibile è la storia migratoria, più solido è il fascicolo.

In quarto luogo, valutare onestamente la possibilità del consular processing per le categorie in cui esso è effettivamente alternativo all'adjustment, segnatamente nelle employment-based con priority date attuali. Per molti italiani con famiglia in Italia e mobilità professionale, due o tre settimane a Napoli o a Milano per il colloquio consolare possono essere meno onerose di un I-485 protratto e dall'esito meno prevedibile. È una valutazione di rischio, da fare con il proprio avvocato e con dati alla mano.

In quinto luogo — e questo è l'unico consiglio che vale per chiunque, in qualunque scenario — consultare un avvocato esperto in immigrazione, idealmente prima di presentare il modulo. Il margine di errore, dopo il 21 maggio 2026, si è ristretto. La motivazione obbligatoria dei dinieghi discrezionali aprirà — paradossalmente — nuove possibilità in sede di motion to reopen e di contenzioso in federal court, ma evitare il diniego rimane preferibile a contestarlo.

Il testo integrale del memorandum è disponibile sul sito di USCIS con la sigla PM-602-0199. Le citazioni in inglese riprodotte in questo articolo sono fedeli all'originale; le traduzioni in italiano sono nostre e hanno valore esplicativo, non legale. Per la giurisprudenza citata — Matter of Blas, Patel v. Garland, Elkins v. Moreno, Santos-Zacaria v. Garland, Matter of Mendez-Moralez, Matter of Marin, Matter of Tanahan — si rinvia ai repertori ufficiali.