Gli accordi con i Paesi terzi

Perché gli accordi

Lo Stato che vuole controllare l'immigrazione ha bisogno degli altri Stati per tre cose: impedire le partenze, riprendersi i propri cittadini espulsi, e — dal 2023 — ospitare procedure fuori dal territorio. Nessuna delle tre si ottiene con la legge italiana. Per questo dagli anni Novanta (accordi con Albania e Tunisia, poi con la Libia di Gheddafi nel 2008, il Trattato di Bengasi) fino al Piano Mattei la politica migratoria si è spostata verso l'«esternalizzazione»: il controllo si compra e si delega. Gli strumenti sono di rango diverso: trattati ratificati dal Parlamento (Albania), memorandum d'intesa firmati dal Governo senza ratifica (Libia, Tunisia), intese tecniche tra polizie (le procedure di identificazione e i voli charter con Egitto, Tunisia, Nigeria, Gambia), accordi europei (riammissione, partenariati). La Corte costituzionale non si è mai pronunciata sulla legittimità di memorandum non ratificati che impegnano lo Stato (art. 80 Cost.), e il Parlamento li discute con mozioni; i tribunali ne valutano gli effetti nei casi concreti (la responsabilità per le intercettazioni libiche, la legittimità dei trattenimenti in Albania).

Libia

Il memorandum del 2 febbraio 2017 impegna l'Italia a fornire «supporto tecnico e tecnologico agli organismi libici incaricati della lotta contro l'immigrazione clandestina», a finanziare i «centri di accoglienza» libici e la formazione del personale, e a sostenere lo sviluppo delle regioni colpite; prevede un comitato misto e la durata di tre anni con rinnovo tacito «salvo notifica per iscritto di una delle parti almeno tre mesi prima» (art. 8). È stato rinnovato nel 2020, nel 2023 e, non essendo stato denunciato entro il 2 novembre 2025 nonostante le mozioni delle opposizioni e le richieste delle organizzazioni umanitarie, il 2 febbraio 2026, fino al 2 febbraio 2029. L'Italia ha consegnato motovedette e addestrato la Guardia costiera libica (oggi divisa tra Tripoli e la Cirenaica di Haftar), ha finanziato con fondi propri e del Fondo fiduciario UE per l'Africa i centri di detenzione governativi e la missione militare bilaterale (MIASIT), e coordina le informazioni sulle imbarcazioni. Gli intercettati e riportati in Libia sono stati decine di migliaia l'anno; le condizioni nei centri — documentate dalle Nazioni Unite come torture, stupri, lavoro forzato, vendita — hanno portato alle indagini della Corte penale internazionale e a cause contro l'Italia (Corte EDU, S.S. e altri c. Italia, pendente, sul coordinamento italiano dell'intercettazione del 6 novembre 2017). Il caso Almasri (gennaio 2025: il rilascio e il rimpatrio con un volo di Stato di un dirigente della polizia giudiziaria libica arrestato a Torino su mandato della CPI) ha mostrato il peso politico dell'accordo. Gli effetti su chi arriva: le partenze dalla Tripolitania sono in parte spostate verso la Cirenaica, da dove partono i grandi barconi verso la Calabria, e i sopravvissuti ai centri libici hanno diritto — se raggiungono l'Italia — alla protezione internazionale con la valutazione delle violenze subite (la Commissione riconosce spesso la protezione a chi è passato per la Libia, anche se il Paese d'origine è «sicuro»).

Tunisia, Egitto, Mauritania e il modello UE

Il memorandum UE-Tunisia del 16 luglio 2023 (negoziato con il ruolo diretto dell'Italia) prevede cinque pilastri — stabilità macroeconomica, economia e commercio, energia, migrazione, contatti tra i popoli — con 105 milioni per la gestione delle frontiere (motovedette, radar, formazione, rimpatri dalla Tunisia verso i Paesi subsahariani) e 150 milioni di sostegno al bilancio; l'Italia vi ha aggiunto intese bilaterali su riammissioni (la Tunisia riammette i propri cittadini con voli settimanali, ed è il primo Paese per rimpatri eseguiti), formazione professionale in Tunisia (art. 23 TUI) e quote riservate nel decreto flussi. Gli arrivi dalla Tunisia sono crollati dal 2024, anche per la repressione tunisina dei subsahariani, denunciata dalle organizzazioni per i diritti umani (espulsioni collettive nel deserto). Con l'Egitto l'Unione ha firmato nel marzo 2024 un partenariato strategico da 7,4 miliardi in tre anni (prestiti, investimenti, 200 milioni per la migrazione), e l'Italia ha un accordo di riammissione dal 2007 (l'Egitto riammette con identificazione consolare rapida) e quote riservate; l'Egitto è nella lista italiana dei Paesi sicuri e in quella europea, e i suoi cittadini — la quinta nazionalità sbarcata nel 2026 — ricevono raramente la protezione e sono tra i più rimpatriati. Con la Mauritania (marzo 2024, 210 milioni) e il Marocco l'Unione finanzia il controllo della rotta atlantica verso le Canarie. Il modello è lo stesso del 2016 con la Turchia (6 miliardi per fermare la rotta egea): sostegno finanziario e politico in cambio di controllo delle partenze e di riammissioni, senza vincoli giuridici stringenti sui diritti. La Commissione europea presenta questi «partenariati globali» come la dimensione esterna del Patto, e il nuovo regolamento rimpatri li completa con i «return hub» in Paesi terzi (Il regolamento rimpatri).

Albania

Il Protocollo Italia-Albania del 6 novembre 2023, ratificato con la L. 21 febbraio 2024, n. 14, consente all'Italia di istituire e gestire in Albania due aree — il porto di Shëngjin per lo sbarco e la prima identificazione e Gjadër per la procedura di frontiera, il trattenimento per il rimpatrio e una piccola sezione penitenziaria — «sotto giurisdizione italiana», per persone «imbarcate su mezzi delle autorità italiane all'esterno del mare territoriale della Repubblica o di altri Stati membri…, anche a seguito di operazioni di soccorso, nonché quelle destinatarie di provvedimenti di trattenimento convalidati o prorogati ai sensi dell'articolo 14» (art. 3, comma 2, L. 14/2024), fino a 3.000 presenze contemporanee. Le aree «sono equiparate alle zone di frontiera o di transito» (comma 3), competenti sono il Prefetto e il Questore di Roma, la Commissione territoriale di Roma e la sezione specializzata del Tribunale di Roma (con la Corte d'appello per le convalide) (artt. 3-4), il diritto di difesa si esercita da remoto (art. 4). Il progetto è nato per la procedura accelerata di frontiera dei richiedenti asilo uomini adulti non vulnerabili di Paesi sicuri soccorsi in mare: i primi trasferimenti dell'ottobre 2024 sono finiti con la mancata convalida dei trattenimenti da parte del Tribunale di Roma, che ha applicato la sentenza della Corte di giustizia sui Paesi sicuri (C-406/22, 4 ottobre 2024) e poi rinviato alla Corte; il DL 37/2025 (28 marzo 2025) ha trasformato Gjadër in un CPR per stranieri già trattenuti in Italia in attesa di rimpatrio; la Grande Sezione della Corte di giustizia (1° agosto 2025, C-758/24 e C-759/24, Alace e Canpelli) ha stabilito che lo Stato può designare Paesi sicuri con legge ma deve renderne conoscibili le fonti e che il giudice può controllarle, e che un Paese non può essere «sicuro» se non lo è per tutta la popolazione. Nel 2025-2026 dal CPR di Gjadër sono passate alcune centinaia di persone (536 secondo il Governo nel primo anno), rimpatriate però quasi tutte dopo essere state riportate in Italia, con una settantina di trattenuti presenti a metà 2026 su 144 posti attivi. Pendono alla Corte di giustizia due rinvii: la Cassazione (C-414/25, Sedrata) chiede se il diritto UE consenta il trattenimento in Albania di chi chiede asilo dopo il trasferimento — l'avvocato generale Emiliou (23 aprile 2026) ritiene il Protocollo compatibile «a condizione che i diritti individuali e le garanzie… siano pienamente tutelati» e che, in caso di trattenimento illegittimo, le persone siano riportate in Italia e rilasciate; la Corte d'appello di Roma (C-706/25 e C-707/25, Comeri e Sidilli) chiede se l'Italia potesse concludere l'accordo — l'avvocato generale Medina (11 giugno 2026) ammette i centri esterni ma segnala carenze su difesa, riservatezza, rilascio, visite, salute. Le sentenze sono attese nei prossimi mesi. Con il Patto in vigore dal 12 giugno 2026 il Governo intende usare Gjadër per la procedura di frontiera, ma il regolamento procedure richiede che essa si svolga in luoghi «nel territorio» dello Stato membro o alla frontiera (art. 54), e la Commissione ha detto che le zone devono essere nel territorio o a ridosso delle frontiere UE. La pagina Albania segue il caso e i diritti di chi vi è portato.

Le riammissioni

Un'espulsione si esegue solo se il Paese di destinazione riconosce la persona come proprio cittadino e la accetta: senza passaporto, serve il lasciapassare consolare, e senza accordo il consolato non lo rilascia o lo rilascia dopo mesi. Per questo l'Italia ha accordi o intese di riammissione — Tunisia (1998, 2011, 2017, con i voli settimanali), Egitto (2007), Nigeria (2011), Gambia, Costa d'Avorio, Marocco (identificazione), Bangladesh (2024), Albania, Georgia, Moldova, Serbia e altri Paesi balcanici — e l'Unione ne ha di propri (Pakistan 2010, Turchia 2014, Sri Lanka, Georgia, Armenia, Azerbaijan, Ucraina, Moldova, Bielorussia sospeso, Russia sospeso, Balcani occidentali, Capo Verde, Hong Kong, Macao) e «intese operative» non vincolanti (Bangladesh 2017, Guinea, Etiopia, Gambia, Costa d'Avorio 2018, Afghanistan 2016 sospesa). Il codice dei visti europeo (art. 25-bis) consente di restringere i visti ai Paesi che non collaborano, e il Testo Unico prevede «restrizioni numeriche all'ingresso di lavoratori di Stati che non collaborano adeguatamente nel contrasto all'immigrazione clandestina o nella riammissione» (art. 21, comma 1). In pratica: tunisini, egiziani, albanesi, marocchini, nigeriani, bangladesi, georgiani sono rimpatriati con voli charter e di linea (i 6.097 rimpatri forzati del 2025 riguardano soprattutto queste nazionalità); cittadini di Paesi senza accordo (molti dell'Africa occidentale, Afghanistan, Siria, Eritrea, Somalia, Sudan) non sono rimpatriabili, restano nei CPR fino ai limiti di legge e poi ricevono l'ordine di lasciare il territorio, e formano la maggior parte degli irregolari «non espellibili» (L'espulsione, Il trattenimento). Il rimpatrio volontario assistito ha la priorità per chi viene da «Stati o territori con i quali non sono in vigore accordi di riammissione» (art. 14-ter, comma 2).

Le quote e la formazione

La leva positiva sono gli ingressi legali. «Con tali decreti sono altresì assegnate in via preferenziale quote riservate… agli Stati non appartenenti all'Unione europea, con i quali il Ministro degli affari esteri, di concerto con il Ministro dell'interno e con il Ministro del lavoro…, abbia concluso accordi finalizzati alla regolamentazione dei flussi d'ingresso e delle procedure di riammissione» (art. 21, comma 1): il DPCM 2026-2028 riserva a questi Paesi (Albania, Algeria, Bangladesh, Bosnia, Corea del Sud, Costa d'Avorio, Egitto, El Salvador, Etiopia, Filippine, Gambia, Georgia, Ghana, Giappone, Guatemala, India, Kirghizistan, Kosovo, Mali, Marocco, Mauritius, Moldova, Montenegro, Niger, Nigeria, Pakistan, Perù, Macedonia del Nord, Senegal, Serbia, Sri Lanka, Sudan, Tunisia, Ucraina e altri) una parte delle quote, con click day propri (Il decreto flussi). Dal DL 145/2024, «al di fuori delle quote…, possono essere autorizzati l'ingresso e il soggiorno per lavoro subordinato, anche a carattere stagionale, di stranieri cittadini di Paesi con i quali l'Italia ha sottoscritto intese o accordi in materia di rimpatrio» (comma 1-bis), e i programmi di formazione nei Paesi d'origine dell'art. 23 sono concentrati sugli stessi Paesi (Tunisia, Egitto, Costa d'Avorio, Etiopia, Ghana, Marocco) (La formazione nei Paesi di origine). Il Piano Mattei — «documento programmatico-strategico volto a promuovere lo sviluppo in Stati africani», di durata quadriennale, adottato con DPCM (art. 1 DL 161/2023) — elenca tra i settori «prevenzione e contrasto dell'immigrazione irregolare e gestione dei flussi migratori legali», con una dotazione iniziale annunciata di 5,5 miliardi (in gran parte dal Fondo per il clima e dalla cooperazione) e progetti pilota in nove Paesi (Algeria, Costa d'Avorio, Egitto, Etiopia, Kenya, Marocco, Mozambico, Repubblica del Congo, Tunisia), poi estesi; il legame con la migrazione è nei programmi di formazione e nelle intese sui rimpatri più che in un meccanismo giuridico.

Che cosa cambia per le persone

• Chi vuole partire dalla Libia o dalla Tunisia è più probabilmente intercettato e riportato indietro; chi arriva ha spesso subito violenze che contano per la protezione.
• Chi è espulso ed è cittadino di un Paese con accordo viene rimpatriato in giorni o settimane; chi non lo è resta trattenuto fino al limite e poi libero senza titolo.
• Chi vuole entrare legalmente da un Paese con accordo ha quote riservate e, se formato nel Paese, l'ingresso fuori quota; da un Paese «che non collabora» può subire restrizioni (nel 2024-2025 le domande da Bangladesh, Pakistan e Sri Lanka sono state limitate dopo le frodi).
• Chi è soccorso in mare da mezzi italiani fuori dalle acque territoriali può essere portato in Albania, se maschio adulto, non vulnerabile, di Paese sicuro: là ha gli stessi diritti che avrebbe in Italia, esercitati da remoto, e il giudice di Roma.
• Chi chiede asilo da un Paese «sicuro» con cui l'Italia coopera (Tunisia, Egitto, Bangladesh…) entra nella procedura accelerata di frontiera, con l'onere di dimostrare che il Paese non è sicuro per lui (I Paesi di origine sicuri).

Fonti

D.Lgs. 286/1998, artt. 14-ter (comma 2), 21 (commi 1, 1-bis), 23; L. 21 febbraio 2024, n. 14 (ratifica del Protocollo Italia-Albania del 6 novembre 2023), artt. 3-4; DL 28 marzo 2025, n. 37 (CPR di Gjadër); DL 15 novembre 2023, n. 161, art. 1 (Piano Mattei), conv. L. 2/2024; Memorandum d'intesa Italia-Libia del 2 febbraio 2017, art. 8; Memorandum d'intesa UE-Tunisia del 16 luglio 2023; Dichiarazione congiunta UE-Egitto del 17 marzo 2024; Dichiarazione congiunta UE-Mauritania del 7 marzo 2024; regolamento (CE) 810/2009 (codice dei visti), art. 25-bis; regolamento (UE) 2024/1348, art. 54; Corte di giustizia UE, C-406/22 (4 ottobre 2024), C-758/24 e C-759/24 Alace e Canpelli (GS, 1° agosto 2025), C-414/25 Sedrata (conclusioni AG Emiliou, 23 aprile 2026), C-706/25 e C-707/25 Comeri e Sidilli (conclusioni AG Medina, 11 giugno 2026); Corte EDU, S.S. e altri c. Italia (n. 21660/18, pendente); DPCM 2 ottobre 2025; Ministero dell'Interno, cruscotto statistico 3 settembre 2026. Verificato il 20 settembre 2026.