Discriminazione e razzismo: la tutela

Che cosa è discriminazione

L'articolo 43 del testo unico dà una definizione più ampia di quella europea: conta la distinzione «basata sulla razza, il colore, l'ascendenza o l'origine nazionale o etnica, le convinzioni e le pratiche religiose», con lo scopo o l'effetto di compromettere «il riconoscimento, il godimento o l'esercizio, in condizioni di parità, dei diritti umani e delle libertà fondamentali in campo politico economico, sociale e culturale e in ogni altro settore della vita pubblica» (comma 1). Il comma 2 elenca casi in cui la discriminazione c'è «in ogni caso»: a) il pubblico ufficiale o l'incaricato di pubblico servizio che compie od omette atti verso uno straniero «soltanto a causa della sua condizione di straniero o di appartenente ad una determinata razza, religione, etnia o nazionalità»; b) «chiunque imponga condizioni più svantaggiose o si rifiuti di fornire beni o servizi offerti al pubblico ad uno straniero soltanto a causa della sua condizione di straniero»; c) chiunque «illegittimamente imponga condizioni più svantaggiose o si rifiuti di fornire l'accesso all'occupazione, all'alloggio, all'istruzione, alla formazione e ai servizi sociali e socio-assistenziali allo straniero regolarmente soggiornante in Italia soltanto in ragione della sua condizione di straniero»; d) chi impedisce «l'esercizio di un'attività economica legittimamente intrapresa da uno straniero regolarmente soggiornante»; e) il datore di lavoro che discrimina i lavoratori per la loro appartenenza razziale, etnica, nazionale o religiosa, compresa la discriminazione indiretta (criteri che svantaggiano «in modo proporzionalmente maggiore» un gruppo e non sono giustificati da requisiti essenziali del lavoro). Il comma 3 estende la tutela agli atti xenofobi, razzisti o discriminatori compiuti contro cittadini italiani, apolidi e cittadini di altri Stati membri. Distinguere fra regolari e irregolari, o fra tipi di permesso, non è discriminazione quando lo prevede la legge (e il D.Lgs. 215/2003 fa salve le norme su ingresso e soggiorno); lo diventa quando la distinzione la fa un privato o un'amministrazione senza base legale.

Il D.Lgs. 215/2003, che attua la direttiva 2000/43/CE, aggiunge le categorie: discriminazione diretta, «quando, per la razza o l'origine etnica, una persona è trattata meno favorevolmente di quanto sia, sia stata o sarebbe trattata un'altra in situazione analoga»; indiretta, «quando una disposizione, un criterio, una prassi, un atto, un patto o un comportamento apparentemente neutri possono mettere le persone di una determinata razza od origine etnica in una posizione di particolare svantaggio»; molestie, i «comportamenti indesiderati, posti in essere per motivi di razza o di origine etnica, aventi lo scopo o l'effetto di violare la dignità di una persona e di creare un clima intimidatorio, ostile, degradante, umiliante od offensivo»; e l'ordine di discriminare (art. 2). Il campo di applicazione (art. 3) comprende l'accesso al lavoro e le sue condizioni, la formazione, le organizzazioni professionali, la protezione sociale, la sanità, le prestazioni sociali, l'istruzione e «l'accesso a beni e servizi, incluso l'alloggio»; il decreto «non riguarda le differenze di trattamento basate sulla nazionalità» (art. 3, comma 2) — ed è qui che rientra in gioco l'articolo 43, che la nazionalità e la «condizione di straniero» le nomina espressamente. Chi è escluso da una prestazione perché non è cittadino italiano o dell'Unione agisce dunque con gli articoli 43 e 44 del testo unico, e con le direttive che impongono parità ai lungo soggiornanti (2003/109), ai titolari di permesso unico (2011/98), ai rifugiati (2011/95): è la strada percorsa per il bonus bebè, l'assegno di natalità, l'assegno di maternità, l'assegno unico, le case popolari, i concorsi pubblici, gli asili nido comunali. Il D.Lgs. 216/2003 copre, con le stesse regole, le discriminazioni per religione, convinzioni personali, disabilità, età e orientamento sessuale nel lavoro.

L'azione civile: come funziona

«Quando il comportamento di un privato o della pubblica amministrazione produce una discriminazione per motivi razziali, etnici, linguistici, nazionali, di provenienza geografica o religiosi, è possibile ricorrere all'autorità giudiziaria ordinaria per domandare la cessazione del comportamento pregiudizievole e la rimozione degli effetti della discriminazione» (art. 44, comma 1, TUI). Il rito è quello dell'articolo 28 del D.Lgs. 150/2011, comune alle azioni dei decreti 215 e 216 del 2003, della legge 67/2006 sulla disabilità e del codice delle pari opportunità:

1. Dove. «È competente il tribunale del luogo in cui il ricorrente ha il domicilio» (comma 2): si fa causa dove si vive, non dove ha sede l'azienda o l'ente.
2. Come. Con ricorso nelle forme del rito semplificato di cognizione (artt. 281-decies e seguenti c.p.c.); «nel giudizio di primo grado le parti possono stare in giudizio personalmente» (comma 3), quindi senza avvocato, anche se in pratica l'assistenza di un avvocato o di un'associazione è quasi sempre necessaria. Il contributo unificato è quello delle cause civili secondo il valore; per il lavoro si può prima tentare la conciliazione (art. 4, comma 2, D.Lgs. 215/2003).
3. La prova. «Quando il ricorrente fornisce elementi di fatto, desunti anche da dati di carattere statistico, dai quali si può presumere l'esistenza di atti, patti o comportamenti discriminatori, spetta al convenuto l'onere di provare l'insussistenza della discriminazione» (comma 4): l'annuncio «no stranieri», il messaggio dell'agenzia, la testimonianza dell'amico italiano che ha ottenuto l'appuntamento negato allo straniero, i dati sulle assunzioni bastano a spostare l'onere. Le associazioni usano da anni il test di discriminazione: due candidati identici salvo il nome o l'accento.
4. Che cosa si ottiene. Il giudice «può condannare il convenuto al risarcimento del danno anche non patrimoniale e ordinare la cessazione del comportamento, della condotta o dell'atto discriminatorio pregiudizievole, adottando, anche nei confronti della pubblica amministrazione, ogni altro provvedimento idoneo a rimuoverne gli effetti», può ordinare «un piano di rimozione delle discriminazioni accertate» (comma 5), tiene conto nel liquidare il danno del carattere ritorsivo (comma 6), può ordinare la pubblicazione della decisione su un quotidiano nazionale a spese del convenuto (comma 7). Contro l'amministrazione l'ordine è vincolante: il Comune deve riammettere in graduatoria, l'INPS deve pagare la prestazione. Chi «elude l'esecuzione» dei provvedimenti del giudice commette il reato dell'art. 388 c.p. (art. 44, comma 8, TUI).
5. Conseguenze ulteriori. Se il discriminatore è un'impresa che gode di benefici pubblici o di appalti, l'accertamento è comunicato alle amministrazioni, che revocano il beneficio e, nei casi più gravi, escludono l'impresa per due anni (art. 44, comma 11). Per le discriminazioni collettive sul lavoro agiscono i sindacati (comma 10).

Le associazioni iscritte nell'elenco del Ministero del Lavoro e delle Pari opportunità sono «legittimate ad agire [...] in forza di delega, rilasciata, a pena di nullità, per atto pubblico o scrittura privata autenticata, in nome e per conto o a sostegno del soggetto passivo della discriminazione» e, «nei casi di discriminazione collettiva qualora non siano individuabili in modo diretto e immediato le persone lese», anche da sole (art. 5, commi 1 e 3, D.Lgs. 215/2003). Le ritorsioni contro chi ha denunciato o testimoniato sono esse stesse discriminazione (art. 4-bis). Il termine per agire è quello ordinario di prescrizione (cinque anni per il risarcimento del danno extracontrattuale), ma le prove svaniscono in fretta: conservare annunci, screenshot, messaggi, nomi dei testimoni, e chiedere sempre il rifiuto per iscritto.

Prima del tribunale: a chi rivolgersi

L'UNAR, Ufficio nazionale antidiscriminazioni razziali, istituito dall'articolo 7 del D.Lgs. 215/2003 presso la Presidenza del Consiglio, riceve le segnalazioni attraverso il numero verde 800 90 10 10 (lunedì-venerdì dalle 8 alle 17, in più lingue, con segreteria fuori orario) e il modulo online: offre informazioni e orientamento, tenta la mediazione con l'autore, può accompagnare la vittima nell'azione legale e presentare osservazioni al giudice; non ha poteri sanzionatori. La rete dei centri regionali e degli sportelli antidiscriminazione di Regioni, Province e Comuni (in molte città gestiti da associazioni in convenzione) è il primo luogo dove farsi ascoltare e documentare il fatto. Per il lavoro il sindacato e l'Ispettorato del lavoro; per le discriminazioni nelle prestazioni sociali i patronati e le associazioni che hanno costruito la giurisprudenza in materia; per i servizi bancari l'Arbitro bancario e la Banca d'Italia (si veda Conto corrente); per gli atti delle amministrazioni la segnalazione al Difensore civico regionale. Le associazioni che fanno causa lo fanno di regola gratuitamente per la vittima, spesso con il patrocinio a spese dello Stato.

I reati

La legge Mancino, oggi trasfusa negli articoli 604-bis e 604-ter del codice penale, punisce «chi propaganda idee fondate sulla superiorità o sull'odio razziale o etnico, ovvero istiga a commettere o commette atti di discriminazione per motivi razziali, etnici, nazionali o religiosi» (reclusione fino a un anno e sei mesi o multa fino a 6.000 €) e «chi, in qualsiasi modo, istiga a commettere o commette violenza o atti di provocazione alla violenza per motivi razziali, etnici, nazionali o religiosi» (reclusione da sei mesi a quattro anni), oltre alle organizzazioni che incitano alla discriminazione e alla negazione della Shoah e dei genocidi (art. 604-bis). L'articolo 604-ter prevede per ogni reato «commesso per finalità di discriminazione o di odio etnico, nazionale, razziale o religioso» l'aumento della pena fino alla metà, con il divieto di bilanciarla con le attenuanti. Il rifiuto di un bene o servizio «per motivi razziali» è quindi anche un «atto di discriminazione» penalmente rilevante, oltre che un illecito civile; l'aggressione, la minaccia, il danneggiamento, la diffamazione con movente razziale hanno l'aggravante. L'ingiuria è stata depenalizzata nel 2016 e l'insulto razzista da solo, se non c'è minaccia o violenza, è un illecito civile con sanzione pecuniaria e risarcimento (D.Lgs. 7/2016), salvo che integri la «propaganda» o l'istigazione dell'art. 604-bis. La denuncia si presenta alla polizia, ai carabinieri o alla procura; lo straniero irregolare che denuncia un reato non viene per questo espulso, ma non ottiene neppure un permesso, salvo i casi degli articoli 18, 18-bis e 18-ter; la pagina Controlli di polizia tratta le discriminazioni da parte delle forze dell'ordine, per le quali la via è la denuncia e la segnalazione all'autorità di pubblica sicurezza e, in ultima istanza, la Corte europea dei diritti dell'uomo (art. 14 CEDU con l'art. 3 o l'art. 8).

Casi frequenti

• L'annuncio dice «no stranieri» / «solo italiani». Discriminazione diretta nell'accesso all'alloggio (art. 43, comma 2, lettere b e c; art. 3, comma 1, lettera i, D.Lgs. 215/2003). Screenshot, segnalazione all'UNAR o a un'associazione, azione ex art. 28: i tribunali condannano l'agenzia e il proprietario al risarcimento (di regola alcune migliaia di euro) e alla pubblicazione.
• Il Comune ammette all'asilo nido o al bonus solo chi ha il permesso di lungo periodo. Se la prestazione non è tra quelle per cui la legge nazionale prevede il requisito, è discriminazione per nazionalità: le associazioni hanno ottenuto la rimozione di decine di regolamenti comunali; azione collettiva ex art. 5, comma 3.
• Il collega mi chiama con insulti razzisti davanti a tutti. Molestie (art. 2, comma 3, D.Lgs. 215/2003) e inadempimento del datore, che deve proteggere la dignità del lavoratore (art. 2087 c.c.): segnalazione scritta al datore e al sindacato, poi azione; se ci sono minacce, denuncia con l'aggravante.
• La polizia mi ferma sempre per il controllo, gli italiani no. Il controllo dei documenti è lecito (art. 6, comma 3, TUI), il profilo razziale come unico criterio no; la prova è difficile. Annotare data, ora, luogo, numero della pattuglia; segnalare all'UNAR e, se il fatto è grave, denunciare.
• Mi hanno negato l'assunzione «perché il permesso scade fra tre mesi». Non è di per sé discriminazione: il datore può valutare la durata del permesso, e la legge gli vieta di assumere chi non ha titolo. Diventa discriminazione se il criterio è pretestuoso (il permesso è rinnovabile e il lavoro è a termine breve): elementi di fatto e azione.
• Vinco la causa e il Comune non esegue. Chi elude i provvedimenti del giudice commette il reato dell'art. 388 c.p. (art. 44, comma 8): denuncia e giudizio di ottemperanza.

Fonti

D.Lgs. 286/1998, artt. 2 (comma 5), 6 (comma 3), 43, 44; D.Lgs. 215/2003 (direttiva 2000/43/CE), artt. 2, 3, 4, 4-bis, 5, 7; D.Lgs. 216/2003 (direttiva 2000/78/CE); D.Lgs. 150/2011, art. 28; codice penale, artt. 388, 604-bis, 604-ter (già artt. 3 L. 654/1975 e 3 DL 122/1993, legge Mancino); D.Lgs. 7/2016 (depenalizzazione dell'ingiuria); direttive 2003/109/CE (art. 11), 2011/98/UE (art. 12), 2011/95/UE (art. 29); Convenzione europea dei diritti dell'uomo, art. 14 e Protocollo n. 12; Presidenza del Consiglio - Dipartimento pari opportunità, «Numero verde antidiscriminazione 800 90 10 10». Verificato il 20 settembre 2026.