L'espulsione ministeriale: ordine pubblico, sicurezza, terrorismo

Due norme, un potere

Il Testo Unico attribuisce al Ministro dell'Interno un potere di espulsione che non dipende dallo status: «per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato, il Ministro dell'interno può disporre l'espulsione dello straniero anche non residente nel territorio dello Stato» (art. 13, comma 1). «Anche non residente» significa anche il regolare, il lungo-soggiornante — per il quale l'art. 9, comma 10, richiama espressamente «gravi motivi di ordine pubblico o sicurezza dello Stato» —, il familiare di cittadino, il turista. I motivi sono valutazioni ampie, che la giurisprudenza amministrativa controlla solo per manifesta illogicità: appartenenza a organizzazioni criminali o eversive, attività di spionaggio, propaganda violenta, condotte che minacciano la convivenza. La seconda norma è figlia dell'11 settembre e degli attentati di Londra del 2005: il decreto Pisanu consente al Ministro «o, su sua delega, al prefetto» di espellere chi appartiene alle categorie della legge sulle misure di prevenzione antiterrorismo (art. 18 L. 152/1975: chi compie atti preparatori diretti a sovvertire l'ordinamento con violenza, chi partecipa a organizzazioni terroristiche) «o nei cui confronti vi sono fondati motivi di ritenere che la sua permanenza nel territorio dello Stato possa in qualsiasi modo agevolare organizzazioni o attività terroristiche, anche internazionali» (art. 3, comma 1, DL 144/2005). «In qualsiasi modo agevolare» è la formula più larga dell'ordinamento: basta il sostegno, la propaganda, la frequentazione documentata dai servizi, senza reato e senza processo. Le espulsioni per prevenzione del terrorismo sono state, secondo i dati diffusi dal Ministero dell'Interno, dell'ordine di alcune decine ogni anno dal 2015 — alcune centinaia in totale —, decise su proposta della Direzione centrale della polizia di prevenzione, e riguardano di regola persone segnalate per radicalizzazione, spesso dopo la scarcerazione. Le espulsioni per ordine pubblico dell'art. 13, comma 1, sono più rare e riguardano casi di criminalità organizzata o di grave allarme.

Come si esegue

Il decreto ministeriale è «immediatamente esecutivo, anche se sottoposto a gravame o impugnativa» (art. 13, comma 3) e si esegue con l'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica (comma 4, lett. a). Se la persona è sottoposta a procedimento penale e non è in carcere, il questore chiede il nulla osta all'autorità giudiziaria, «che può negarlo solo in presenza di inderogabili esigenze processuali» e che si intende concesso dopo sette giorni (art. 13, comma 3); il decreto Pisanu aveva previsto per il terrorismo l'esecuzione «immediatamente…, anche in deroga» a questa regola e alla convalida del trattenimento (art. 3, comma 2, DL 144/2005), ma la deroga si applicava «fino al 31 dicembre 2007» (comma 6) e non è stata rinnovata. Il trattenimento in attesa dell'accompagnamento segue l'art. 14, con la convalida del giudice. Il detenuto è espulso alla fine della pena. Il divieto di reingresso è di regola da tre a cinque anni, ma «nei casi di espulsione disposta ai sensi dell'articolo 9, comma 10, nonché ai sensi dei commi 1 e 2, lettera c), del presente articolo ovvero ai sensi dell'articolo 3, comma 1, del decreto-legge 27 luglio 2005, n. 144…, può essere previsto un termine superiore a cinque anni» (art. 13, comma 14), e la revoca è del Ministro. Il Prefetto può invece «omettere, sospendere o revocare» un'espulsione ordinaria quando la persona collabora con le indagini antiterrorismo o ha diritto al permesso per collaboratori (art. 2 DL 144/2005; art. 3, comma 3).

Il ricorso

«Contro il decreto ministeriale di cui al comma 1 del presente articolo e all'articolo 9, comma 10, primo periodo, la tutela giurisdizionale davanti al giudice amministrativo è disciplinata dal codice del processo amministrativo» (art. 13, comma 11): il ricorso è al TAR del Lazio, in sessanta giorni dalla notifica, con un avvocato, e il patrocinio a spese dello Stato spetta con i requisiti di reddito; per le espulsioni antiterrorismo delegate al Prefetto è competente il TAR della regione (art. 3, comma 4, DL 144/2005). La legge esclude la sospensione: «il ricorso giurisdizionale in nessun caso può sospendere l'esecuzione del provvedimento» (stesso comma), quindi la persona è di regola già fuori quando il giudice decide, e la vittoria produce la revoca del divieto e il diritto al reingresso, non il ritorno immediato. Il problema centrale è la prova: i decreti si fondano su informative dei servizi e della polizia di prevenzione spesso coperte da segreto. Il decreto Pisanu aveva previsto la sospensione del giudizio «fino a quando l'atto o i contenuti essenziali dello stesso non possono essere comunicati al tribunale amministrativo», con la decisione «allo stato degli atti» dopo due anni (art. 3, comma 5), ma anche questa regola valeva solo fino al 31 dicembre 2007 (comma 6); oggi il TAR applica le regole ordinarie sul segreto di Stato e sull'accesso agli atti nel processo amministrativo. Il Consiglio di Stato ha ammesso motivazioni sintetiche e il riferimento a informative non prodotte, richiedendo però che il giudice possa verificare almeno il nucleo dei fatti; la Corte europea dei diritti dell'uomo, nel caso dell'espulsione ministeriale, ha ritenuto insufficiente un controllo puramente formale quando la persona non può conoscere le accuse (giurisprudenza su Bulgaria e Francia, e per l'Italia nelle cause tunisine).

I limiti che restano

Anche l'espulsione ministeriale incontra l'art. 19 TUI: «in nessun caso può disporsi l'espulsione o il respingimento verso uno Stato in cui lo straniero possa essere oggetto di persecuzione… ovvero possa rischiare di essere rinviato verso un altro Stato nel quale non sia protetto dalla persecuzione», né verso il rischio di tortura o di trattamenti inumani (comma 1.1), e l'art. 3 della CEDU è assoluto: la Corte di Strasburgo, in Saadi c. Italia (Grande Camera, 28 febbraio 2008), ha stabilito che la pericolosità della persona, anche per terrorismo, non consente di bilanciare il rischio di tortura nel Paese di destinazione, e ha condannato l'Italia per espulsioni verso la Tunisia in Ben Khemais (2009), Trabelsi (2010) e altre, anche eseguite in violazione della misura provvisoria della Corte (art. 39 del regolamento). In pratica: chi è destinatario di un'espulsione ministeriale verso un Paese dove rischia la tortura chiede la protezione internazionale (la domanda sospende l'esecuzione fino alla decisione, con la procedura accelerata e il trattenimento) o, se la domanda è già stata respinta, la misura provvisoria alla Corte europea tramite un avvocato (La Corte europea). Il giudice amministrativo valuta l'art. 19 nel ricorso. I familiari di cittadini dell'Unione e i cittadini UE hanno la disciplina propria dell'allontanamento per motivi di sicurezza (art. 20 D.Lgs. 30/2007), con soglie più alte (L'allontanamento dei cittadini UE). Il titolare del lungo periodo espulso perde lo status. Il familiare straniero convivente di un cittadino italiano non può essere espulso dal Prefetto (art. 19, comma 2, lett. c) e, per il D.Lgs. 30/2007 (artt. 20 e 23), può essere allontanato solo per motivi di sicurezza dello Stato o per motivi imperativi di pubblica sicurezza: l'espulsione ministeriale è, per lui, l'unica possibile.

Fonti

D.Lgs. 286/1998, artt. 9 (comma 10), 13 (commi 1, 3, 4, 11, 13, 14), 14, 19; DL 27 luglio 2005, n. 144, artt. 2, 3, conv. L. 155/2005; L. 22 maggio 1975, n. 152, art. 18; D.Lgs. 30/2007, artt. 20, 23; D.Lgs. 104/2010 (codice del processo amministrativo); Corte EDU, Saadi c. Italia (GC, 28 febbraio 2008), Ben Khemais c. Italia (24 febbraio 2009), Trabelsi c. Italia (13 aprile 2010); Corte cost., sent. 105/2001 (controllo giurisdizionale sul trattenimento); Ministero dell'Interno, dati sulle espulsioni per motivi di sicurezza. Verificato il 20 settembre 2026.