L'allontanamento dei cittadini UE

Due binari: ordine pubblico e cessazione delle condizioni

La direttiva 2004/38 e il D.Lgs. 30/2007 distinguono due situazioni che il linguaggio comune confonde. Il primo binario è l'allontanamento per motivi di ordine pubblico e sicurezza (art. 20): riguarda chi ha tenuto comportamenti pericolosi, e può colpire anche chi ha tutti i requisiti del soggiorno, con un divieto di reingresso. Il secondo è l'allontanamento per cessazione delle condizioni (art. 21): riguarda chi non lavora, non ha risorse e assicurazione, non studia e non è familiare di chi le ha, cioè chi non ha più il diritto di soggiorno degli articoli 6, 7 e 13; è un invito a lasciare l'Italia senza divieto di reingresso, che si evita dimostrando i requisiti. Nessuno dei due è l'espulsione del testo unico dell'immigrazione, con il suo decreto prefettizio, il trattenimento nel CPR e il divieto quinquennale automatico; il cittadino UE «irregolare» in senso stretto non esiste, perché il diritto di soggiorno nasce dal Trattato e le formalità (iscrizione anagrafica, carta) lo attestano senza costituirlo. La pagina Cittadini dell'Unione in Italia spiega i requisiti; quella sui familiari le regole per i non europei.

L'allontanamento per ordine pubblico e sicurezza (art. 20)

I tre motivi sono graduati. I «motivi di sicurezza dello Stato» sussistono quando la persona appartiene alle categorie della legge 152/1975 (pericolosità legata a terrorismo e sovversione) «ovvero vi sono fondati motivi di ritenere che la sua permanenza nel territorio dello Stato possa, in qualsiasi modo, agevolare organizzazioni o attività terroristiche» (comma 2). I «motivi imperativi di pubblica sicurezza» sussistono «quando la persona da allontanare abbia tenuto comportamenti che costituiscono una minaccia concreta, effettiva e sufficientemente grave ai diritti fondamentali della persona ovvero all'incolumità pubblica», tenendo conto di condanne per delitti contro la vita o l'incolumità, per i reati del mandato d'arresto europeo, di patteggiamenti, dell'appartenenza alle categorie delle misure di prevenzione, di misure di prevenzione o allontanamenti disposti all'estero (comma 3). Gli «altri motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza» sono la categoria residua, che richiede comunque «una minaccia concreta, effettiva e sufficientemente grave all'ordine pubblico o alla pubblica sicurezza» (comma 4), secondo la formula della Corte di giustizia (Bouchereau, 30/77; Orfanopoulos, C-482/01; Tsakouridis, C-145/09; P.I., C-348/09): il pericolo deve essere attuale, riferito alla persona e non a una categoria, e la condanna penale è un indizio, non una ragione sufficiente. Il comma 3-bis aggiunge una misura sostitutiva: il giudice penale che condanna un cittadino UE a una reclusione fino a tre anni senza sospensione condizionale può sostituirla con «l'allontanamento immediato con divieto di reingresso [...] per un periodo corrispondente al doppio della pena irrogata», eseguito dal questore anche se la sentenza non è definitiva (commi 3-bis e 3-ter).

Le garanzie sostanziali crescono con il radicamento. Regola generale: proporzionalità, divieto di ragioni economiche, valutazione di «durata del soggiorno in Italia dell'interessato, della sua età, della sua situazione familiare e economica, del suo stato di salute, della sua integrazione sociale e culturale nel territorio nazionale e dell'importanza dei suoi legami con il Paese di origine» (commi 4-5). Chi ha il soggiorno permanente (cinque anni) può essere allontanato «solo per motivi di sicurezza dello Stato, per motivi imperativi di pubblica sicurezza o per altri gravi motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza» (comma 6). Chi ha soggiornato in Italia «nei precedenti dieci anni» o è minorenne può essere allontanato «solo per motivi di sicurezza dello Stato o per motivi imperativi di pubblica sicurezza», salvo che l'allontanamento del minore sia nel suo interesse (comma 7); i dieci anni si calcolano a ritroso dal provvedimento e la detenzione può interromperli (CGUE, G., C-400/12; B. e Vomero, C-316/16 e C-424/16). Le malattie giustificano limitazioni solo se «con potenziale epidemico individuate dall'Organizzazione mondiale della sanità» o infettive contagiose soggette a misure anche per gli italiani, e mai se insorte dopo l'ingresso (comma 8). I provvedimenti tengono conto «anche delle segnalazioni motivate del sindaco» (comma 17), un residuo delle ordinanze anti-nomadi che il giudice deve comunque vagliare.

La procedura. Competenza: «il Ministro dell'interno adotta i provvedimenti di allontanamento per motivi imperativi di pubblica sicurezza dei soggetti di cui al comma 7, nonché i provvedimenti di allontanamento per motivi di sicurezza dello Stato. Negli altri casi, i provvedimenti di allontanamento sono adottati dal prefetto» (comma 9). Il provvedimento è motivato (salvo la sicurezza dello Stato), tradotto in una lingua comprensibile o in francese, inglese, spagnolo o tedesco a scelta, notificato, con l'indicazione dei mezzi di impugnazione, del termine per lasciare l'Italia «che non può essere inferiore ad un mese dalla data della notifica e, nei casi di comprovata urgenza, può essere ridotto a dieci giorni», e della durata del divieto di reingresso, «che non può essere superiore a dieci anni nei casi di allontanamento per i motivi di sicurezza dello Stato e a cinque anni negli altri casi» (comma 10). L'esecuzione immediata da parte del questore, con accompagnamento, è possibile «qualora si ravvisi, caso per caso, l'urgenza dell'allontanamento perché l'ulteriore permanenza sul territorio è incompatibile con la civile e sicura convivenza», con la convalida del giudice di pace prevista dall'art. 13, comma 5-bis, del testo unico (comma 11); chi non parte nel termine viene accompagnato con la stessa convalida (comma 12). Il divieto si può far revocare «dopo che, dall'esecuzione del provvedimento, sia decorsa almeno la metà della durata del divieto, e in ogni caso decorsi tre anni», dimostrando «l'avvenuto oggettivo mutamento delle circostanze», con decisione entro sei mesi (comma 13). Il reingresso in violazione del divieto è reato: reclusione fino a due anni (sicurezza dello Stato) o fino a un anno, sostituibile con un nuovo allontanamento da cinque a dieci anni, con rito direttissimo (commi 14-16).

L'allontanamento per cessazione delle condizioni (art. 21)

«Il provvedimento di allontanamento [...] può altresì essere adottato quando vengono a mancare le condizioni che determinano il diritto di soggiorno dell'interessato ai sensi degli articoli 6, 7 e 13 e salvo quanto previsto dagli articoli 11 e 12. L'eventuale ricorso da parte di un cittadino dell'Unione o dei suoi familiari al sistema di assistenza sociale non costituisce automaticamente causa di allontanamento, ma deve essere valutato caso per caso» (art. 21, comma 1). È la norma che riguarda il cittadino UE che ha perso il lavoro da oltre un anno senza iscriversi al centro per l'impiego, che vive di espedienti, che chiede l'assegno di inclusione senza avere avuto un lavoro; e il familiare non UE di un cittadino UE che non ha più requisiti. Il prefetto del luogo di residenza o dimora lo adotta «anche su segnalazione motivata del sindaco», «con atto motivato e notificato», tenendo conto «della durata del soggiorno dell'interessato, della sua età, della sua salute, della sua integrazione sociale e culturale e dei suoi legami con il Paese di origine», con un termine per partire «che non può essere inferiore ad un mese» (comma 2). Insieme al provvedimento è consegnata «una attestazione di obbligo di adempimento dell'allontanamento [...] da presentare presso un consolato italiano» all'estero, che prova la partenza; «il provvedimento di allontanamento di cui al comma 1 non può prevedere un divieto di reingresso» (comma 3): chi parte può tornare il giorno dopo, se ha ritrovato i requisiti. Chi invece resta oltre il termine senza presentare l'attestazione può ricevere dal prefetto «un provvedimento di allontanamento coattivo per motivi di ordine pubblico, ai sensi dell'articolo 20, immediatamente eseguito dal questore» (comma 4), con il divieto di reingresso che ne consegue.

La difesa contro l'articolo 21 è la prova dei requisiti: un contratto di lavoro anche part-time, purché effettivo e non marginale (CGUE, Levin, 53/81; Vatsouras, C-22/08), l'iscrizione al centro per l'impiego con ricerca attiva (art. 13, comma 3, lettera b), risorse anche di terzi, l'iscrizione a un corso con assicurazione, o la qualità di familiare di chi ha i requisiti. La Corte di giustizia ha ammesso che chi cerca lavoro senza reali possibilità possa essere allontanato dopo sei mesi (Antonissen, C-292/89) e che l'assistenza sociale possa essere negata al cittadino UE economicamente inattivo (Dano, C-333/13; Alimanovic, C-67/14), ma non ha mai ammesso allontanamenti automatici. Nella prassi i provvedimenti dell'articolo 21 riguardano soprattutto persone segnalate dai Comuni per occupazioni abusive e mancanza di mezzi, e sono relativamente rari.

I ricorsi

1. Quale giudice. «Avverso i provvedimenti di allontanamento per motivi di sicurezza dello Stato o per motivi di ordine pubblico [...] la tutela giurisdizionale davanti al giudice amministrativo è disciplinata dal codice del processo amministrativo» (art. 22, comma 1): TAR del Lazio per gli atti del Ministro, TAR della regione del prefetto per gli altri, con ricorso entro sessanta giorni e istanza di sospensione. «Avverso il provvedimento di allontanamento per motivi di pubblica sicurezza, per motivi imperativi di pubblica sicurezza e per i motivi di cui all'articolo 21 può essere presentato ricorso all'autorità giudiziaria ordinaria» (comma 2): il tribunale sede della sezione specializzata del luogo dell'autorità che ha emesso l'atto (art. 17, comma 2, D.Lgs. 150/2011). La distinzione fra «ordine pubblico» (TAR) e «pubblica sicurezza» (tribunale) è sottile e i provvedimenti la indicano; nel dubbio si impugna davanti a entrambi.
2. Termini e forme (tribunale). «Il ricorso è proposto, a pena di inammissibilità, entro quindici giorni dalla notificazione del provvedimento, ovvero entro trenta giorni se il ricorrente risiede all'estero, e può essere depositato anche a mezzo del servizio postale ovvero per il tramite di una rappresentanza diplomatica o consolare italiana» (art. 17, comma 3); «il ricorrente può stare in giudizio personalmente» (comma 4). Il rito è quello semplificato di cognizione; il patrocinio a spese dello Stato spetta con i requisiti di reddito (si veda Patrocinio a spese dello Stato).
3. Sospensione. «L'allontanamento dal territorio italiano non può avere luogo fino alla pronuncia sull'istanza di sospensione, salvo che il provvedimento sia fondato su una precedente decisione giudiziale o su motivi imperativi di pubblica sicurezza. Il giudice decide sull'istanza di sospensione prima della scadenza del termine entro il quale il ricorrente deve lasciare il territorio nazionale» (art. 17, comma 5): chiedere la sospensione nel ricorso è quindi ciò che tiene la persona in Italia. Davanti al TAR vale l'analoga regola dell'art. 22, comma 4, del D.Lgs. 30/2007.
4. Dall'estero. Chi è già stato allontanato ricorre tramite il consolato, che autentica la firma e riceve le comunicazioni (art. 17, comma 3; art. 22, comma 3), e può chiedere di essere autorizzato a rientrare per partecipare al processo, «salvo che la sua presenza possa procurare gravi turbative» (art. 22, comma 6). Se il ricorso è rigettato deve lasciare l'Italia immediatamente (art. 17, comma 6).
5. Convalida dell'accompagnamento. Nei casi di esecuzione immediata (art. 20, commi 11-12) il questore chiede la convalida al giudice di pace secondo l'art. 13, comma 5-bis, del testo unico: udienza entro 48 ore con difensore, e il giudice verifica l'urgenza «caso per caso», non il merito dell'allontanamento, che resta impugnabile.

Casi frequenti

• Cittadino romeno con una condanna a due anni per furto aggravato, in Italia da otto anni con famiglia. La condanna da sola non basta (art. 20, comma 4); serve una minaccia attuale e grave; con il permanente l'allontanamento richiede motivi gravi (comma 6). Se il prefetto lo dispone per «pubblica sicurezza», ricorso al tribunale entro 15 giorni con sospensiva; se il giudice penale applica la sostituzione del comma 3-bis, si impugna la sentenza.
• Cittadina bulgara senza lavoro da due anni, che vive con la figlia italiana di 6 anni. Il prefetto potrebbe muovere l'art. 21, ma la figlia italiana minorenne le dà un diritto proprio a restare (art. 20 TFUE, Chavez-Vilchez; e il permesso per il genitore di minore italiano: pagina dedicata); l'assistenza sociale non è causa automatica. Ricorso al tribunale entro 15 giorni.
• Marito tunisino di una cittadina francese: la Questura gli ha negato la carta e il prefetto lo ha allontanato per «mancanza di requisiti». È un caso dell'art. 21 (familiare che deriva il diritto dal cittadino UE): se la moglie lavora o ha risorse, il presupposto manca. Ricorso entro 15 giorni al tribunale con i documenti della moglie, e ricorso ex art. 8 contro il diniego della carta. Nessun divieto di reingresso può essergli imposto.
• Allontanato per ordine pubblico con divieto di 5 anni; dopo tre anni la situazione è cambiata. Domanda di revoca all'autorità che ha emesso l'atto (art. 20, comma 13), con la prova del mutamento delle circostanze; decisione entro sei mesi; nel frattempo non può entrare.
• Ha ricevuto l'attestazione dell'art. 21 ed è partito senza presentarla al consolato. Nessun divieto grava su di lui, ma la Prefettura non ha la prova della partenza: se torna e viene trovato, rischia il provvedimento coattivo del comma 4. Presenti l'attestazione al consolato, anche in ritardo, o conservi le prove del viaggio.
• Il Comune ha segnalato al prefetto una famiglia romena in un campo. La segnalazione del sindaco è solo un elemento (art. 20, comma 17; art. 21, comma 2): il provvedimento resta individuale, motivato e proporzionato, e per i minori vale il comma 7. Le associazioni antidiscriminazione seguono da anni questi casi (si veda Discriminazione).

Fonti

Direttiva 2004/38/CE, artt. 14, 15, 27-33; D.Lgs. 30/2007, artt. 6, 7, 8, 11, 12, 13, 14, 20, 21, 22; D.Lgs. 150/2011, artt. 5, 16, 17; D.Lgs. 286/1998, art. 13, comma 5-bis; L. 152/1975, art. 18; L. 69/2005, art. 8; codice del processo amministrativo; CGUE, sentt. Bouchereau (30/77), Levin (53/81), Antonissen (C-292/89), Orfanopoulos e Oliveri (C-482/01 e C-493/01), Vatsouras (C-22/08), Tsakouridis (C-145/09), P.I. (C-348/09), G. (C-400/12), Dano (C-333/13), Alimanovic (C-67/14), Chavez-Vilchez (C-133/15), B. e Vomero (C-316/16 e C-424/16). Verificato il 20 settembre 2026.